作為我國碳排放總量最大的單一行業(yè)，電力行業(yè)任務艱巨，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的主要舉措之一，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。為此，以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管既是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要保障，也是推動能源高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，不可或缺。
需開展以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管
經(jīng)過多年實踐，我國電力監(jiān)管以安全監(jiān)管為重點、以市場監(jiān)管為核心，圍繞價格與成本、電網(wǎng)公平開放、供電服務、業(yè)務許可多點發(fā)力，不斷豐富監(jiān)管內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)管模式，監(jiān)管效能日益提升，對電力發(fā)展的保障作用日漸顯現(xiàn)。但是，相對于長期以煤電為主體的電源結(jié)構(gòu)，相對于“自上而下”的調(diào)度模式及傳統(tǒng)、穩(wěn)定的市場主體，新型電力系統(tǒng)具有的高比例新能源接入、高彈性電網(wǎng)靈活配置、高度電氣化終端負荷多元互動及電網(wǎng)更高的數(shù)字化水平等一系列突出特點，決定了電力監(jiān)管在理念、重點、方式等方面必須作出調(diào)整，這也為開展以信用為基礎(chǔ)的電力監(jiān)管提供了契機。
作為社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制旨在通過建立信用承諾、信息歸集、分級分類、協(xié)同監(jiān)管的制度，實現(xiàn)信用管理體系有序有效運轉(zhuǎn)。其作用主要表現(xiàn)為：發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機制、提高監(jiān)管能力和服務水平方面的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場主體活力，形成更大范圍的監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。
去年5月，黨中央、國務院作出部署，明確把加強市場監(jiān)管改革創(chuàng)新，健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，作為創(chuàng)新政府管理和服務方式，完善宏觀經(jīng)濟治理體制的重要舉措。隨著電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、電力主體演變，特別是新的電力市場主體增加及新業(yè)態(tài)、新模式的不斷催生，新型用能設(shè)備大量接入，電力監(jiān)管要適應電力系統(tǒng)清潔化、市場化、智能化發(fā)展的新要求，適應“雙碳”目標下能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)推進的新形勢，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，把以信用為基礎(chǔ)的新型電力監(jiān)管機制建設(shè)放在更加突出的位置。
規(guī)劃和政策執(zhí)行監(jiān)管至關(guān)重要
回顧我國可再生能源發(fā)展歷程，成績值得總結(jié)，教訓也應該汲取。特別是“十二五”末出現(xiàn)的個別地區(qū)與國家發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)，導致新能源出現(xiàn)“邊建邊棄”的問題，棄風棄光率一度高達11-15%，直到“十三五”期間，國家能源主管部門通過出臺一系列政策措施，采取靈活性手段，到去年底，棄風率、棄光率降至3.5%、2%左右。面對風電和光伏即將到來的巨增，若缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，相關(guān)政策不落實、監(jiān)管不到位，各地快審批、搶規(guī)模、圈地盤，貌似“爭先恐后”、實則“各自為政”的亂象，以及各地區(qū)、行業(yè)的各種“跑偏”和不同形式的冒進將很難避免，必須未雨綢繆，防患于未然，用科學系統(tǒng)的規(guī)劃進行引領(lǐng)，用精準有效的政策保障規(guī)劃落地落實。
進入構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的新發(fā)展階段，隨著風光主體地位逐漸形成，與2020年10%的全國風光發(fā)電量占比將不可同日而語。在這種情況下，前述亂象不僅將影響電網(wǎng)安全運行，也將影響經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，新時代的新能源發(fā)展必須堅持規(guī)劃先行，科學有序。同時，作為我國實現(xiàn)“雙碳”目標的主要舉措之一，新型電力系統(tǒng)建設(shè)如何制定規(guī)劃、出臺政策，使規(guī)劃更加合理科學，讓政策更加符合實際，殊為重要。因此，要按照國家統(tǒng)一部署，堅持全國“一盤棋”，進行通盤考量，強化頂層設(shè)計，堅決杜絕“一哄而上、一哄而散”的突擊式、運動式發(fā)展，糾正“上有政策、下有對策”的各類地方保護。
可以預見的是，隨著分布式能源、綜合能源系統(tǒng)、微電網(wǎng)、儲能快速發(fā)展和負荷端有序放開，新型能源市場主體將不斷催生，監(jiān)管對象規(guī)模會呈爆發(fā)式增長，運用信用分級分類監(jiān)管的手段，不僅能實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋，也將保障監(jiān)管更精準、更具實效。因此，要統(tǒng)籌不同地區(qū)、不同行業(yè)結(jié)合實際制定產(chǎn)業(yè)政策，特別是要做到國家與地方規(guī)劃銜接、電源與電網(wǎng)規(guī)劃銜接，電源與電網(wǎng)管理銜接，防止網(wǎng)源建設(shè)脫節(jié)，提高電網(wǎng)的接納能力，為新型電力系統(tǒng)建設(shè)提供堅強保障。
此外，要圍繞規(guī)劃建立指標評價體系，檢驗規(guī)劃和目標的可行性、實際成效，明確各類主體的失信行為、失信標準，圍繞信用監(jiān)管標準開展事前、事中、事后的信息歸集，讓信用監(jiān)管貫穿規(guī)劃、建設(shè)的全過程，發(fā)揮信用監(jiān)管在能源治理中的基礎(chǔ)性、制度性作用。
價格和成本監(jiān)管事關(guān)電力全局
隨著新能源逐漸成為主體電源，系統(tǒng)性成本上升已成為業(yè)界共識。換言之，因為新能源高比例接入，配套電網(wǎng)建設(shè)、調(diào)度運行優(yōu)化、備用服務、容量補償?shù)容o助性投資會不斷增加，這些增加的成本必然會傳導到終端用戶。根據(jù)國網(wǎng)能源研究院相關(guān)測算，到2025年我國新能源電量滲透率將超過15%，系統(tǒng)消納成本將是2020年的2.3倍。因此，需加強對電價和成本的監(jiān)管，這關(guān)乎新型電力系統(tǒng)建設(shè)全局。
電價改革是電力體制改革的核心，也是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的關(guān)鍵，而且，電價與其他能源價格相關(guān)聯(lián)，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，如何推動電源側(cè)降本增效、用戶側(cè)節(jié)能提效、電網(wǎng)企業(yè)履行好保底供電責任、利用靈活的市場機制釋放源網(wǎng)荷儲各環(huán)節(jié)潛力、將供電成本控制在合理范圍，既是新型電力系統(tǒng)建設(shè)面臨的現(xiàn)實問題，也是能源監(jiān)管部門加強價格和成本監(jiān)管的目標。
加強價格和成本監(jiān)管，必須正確處理降電價的預期與系統(tǒng)成本上漲之間的矛盾。我國電價水平總體較低，目前全國工業(yè)平均電價和居民平均電價分別為OECD(經(jīng)合組織)國家平均水平的70%和40%，甚至低于新興工業(yè)化國家的平均水平?？梢哉f，四十多年來，我國以明顯低于發(fā)達國家的電價確保了接近發(fā)達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔能源供給能力。近年來，隨著電價“三連降”(連續(xù)三年降低一般工商業(yè)電價)的宏觀政策落實落地，在給實體經(jīng)濟帶來實惠的同時，也使得“電改就是降價”的認識誤區(qū)在一定范圍內(nèi)普遍存在。
為保障高比例新能源并網(wǎng)消納、系統(tǒng)安全與可靠供電，輔助性投資將不斷增加，整個電力系統(tǒng)成本也將隨之上升，并帶來終端電價上漲。如果罔顧電價改革市場化方向，持續(xù)降低電價，將導致電價既不能反映電力的商品價值，也會阻礙其他配套市場機制作用發(fā)揮。同時，面對系統(tǒng)性成本上升，不加節(jié)制由市場傳導至消費終端，不僅將抑制實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)競爭力提升，也不利于社會和諧穩(wěn)定。因此，在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的過程中，必須統(tǒng)籌考量市場和民生、效率和公平，積極構(gòu)建適應我國國情的電力市場化價格形成機制。
此外，應建立和完善高比例新能源消納下的合理的成本分攤機制。要全面推動新能源消納成本在發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)和用戶側(cè)的合理分攤，還原電力的商品屬性，體現(xiàn)市場價格正常波動，提高電力資源配置效率，完善價格形成機制。同時，在強化監(jiān)管的前提下，發(fā)揮市場對價格的調(diào)節(jié)功能，借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗，深化輔助服務市場建設(shè)，明確輔助服務成本向終端用戶傳導。尤為重要的是，充分認識到我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家、仍處于社會主義初級階段、仍處于工業(yè)化進程中的基本國情，電價調(diào)整要充分考慮社會各方面的承受能力，注重經(jīng)濟效益與社會效益協(xié)同，將供電成本控制在合理范圍，既要防止電價過低阻礙能源轉(zhuǎn)型進程，也要防止電價過高影響公共服務供給和實體經(jīng)濟競爭力。
如前所述，發(fā)展高比例新能源的過程，就是一個破解“既要、又要、還要”的能源“不可能三角”的艱難過程。與其他國家相比，我國“雙碳”進程在速度、力度、繁重程度上的困難更多、任務更艱巨，必須抓住價格這個關(guān)鍵，強化成本管控，努力破解難題、化解矛盾、規(guī)避風險。
應加強科技創(chuàng)新+完善標準規(guī)范
以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是一個系統(tǒng)集成，無論電源側(cè)還是用戶側(cè)、電網(wǎng)側(cè)，都將發(fā)生重大而深刻的變革。初步預測，到2060年，我國新能源發(fā)電裝機占比將超過70%，而我國電力系統(tǒng)和電力市場是建立在傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的可控性和靈活性的基礎(chǔ)上;用戶側(cè)分布式新能源應用更為廣泛，需求側(cè)參與電網(wǎng)調(diào)節(jié)的內(nèi)外部驅(qū)動力進一步增強，消費者和生產(chǎn)者兼具的特點將日漸突出;大規(guī)模新能源并網(wǎng)后，對電網(wǎng)柔性可控提出更高要求，電網(wǎng)保障電力持續(xù)可靠供應和安全穩(wěn)定難度增大;新型儲能、中小型抽水蓄能等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)將加快推廣應用;靈活性火電機組、天然氣與儲氫電站、儲熱與儲能電站等調(diào)峰電源體系建設(shè)將提速。
然而，目前的技術(shù)體系還無法支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)，現(xiàn)有各類技術(shù)標準和規(guī)范還不能滿足新技術(shù)、新裝備、新業(yè)態(tài)的需求。如由于投資多重分擔的市場機制不健全、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式不成熟、賴以發(fā)展的電價政策不明確、提供技術(shù)保障的標準規(guī)范缺失，影響了儲能項目規(guī)?；沙掷m(xù)發(fā)展。
整體來說，電網(wǎng)將由確定性系統(tǒng)向不確定性系統(tǒng)演變，無論電力系統(tǒng)建設(shè)還是運行，都將更加復雜，更需要科技創(chuàng)新和技術(shù)標準的支撐保障。
從能源監(jiān)管的全局來看，包括電力在內(nèi)的部分領(lǐng)域的監(jiān)管指標和標準不僅不夠合理、不具體，甚至缺少實用性、實踐驗證，且有的標準缺失。隨著新設(shè)備使用、新業(yè)態(tài)催生，通過建立完善、科學實用的標準體系，對實現(xiàn)電力系統(tǒng)分級分類管理，提高監(jiān)管效率、提升監(jiān)管效能等均具有重要的現(xiàn)實意義。日前，國家能源局發(fā)布了《光伏發(fā)電消納監(jiān)測統(tǒng)計管理辦法(征求意見稿)》，便是加強標準規(guī)范建設(shè)，提高光伏行業(yè)監(jiān)測管理水平的創(chuàng)新之舉。
要適應構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的新要求，必須加大科技創(chuàng)新力度，將科技創(chuàng)新、技術(shù)進步擺在新型電力系統(tǒng)建設(shè)的核心地位，把制定出臺、頒布實施相應的標準規(guī)范作為推動新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重要措施，進而為監(jiān)管工作提供重要的依據(jù)和有力支撐。
(作者供職于國家能源局山東監(jiān)管辦)
